梳理今年重要的生態(tài)環(huán)境文件，一個不能忽視的，就是生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展和改革委、工業(yè)和信息化部等七部門聯(lián)合印發(fā)《減污降碳協(xié)同增效實施方案》（以下簡稱《方案》）。

生態(tài)環(huán)境部有關(guān)負(fù)責(zé)人在回答記者提問時表示，當(dāng)前我國生態(tài)文明建設(shè)同時面臨實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)和碳達(dá)峰碳中和兩大戰(zhàn)略任務(wù)，協(xié)同推進(jìn)減污降碳已成為我國新發(fā)展階段經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的必然選擇。

中國工程院院士、生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院院長王金南等撰文指出，《方案》）作為碳達(dá)峰碳中和“1+N”政策體系重要文件之一，對推動減污降碳協(xié)同增效進(jìn)行系統(tǒng)謀劃，明確目標(biāo)任務(wù)和實施機制，為2030年前協(xié)同推進(jìn)減污降碳工作提供行動指引。

國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心主任徐華清等提出，《方案》的出臺，標(biāo)志著我國減污降碳協(xié)同治理工作邁入了新征程。

減污與降碳是一體兩面

“我國生態(tài)環(huán)境問題，本質(zhì)上是高碳能源結(jié)構(gòu)和高能耗、高碳產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問題，污染物與二氧化碳排放呈現(xiàn)顯著同根同源性。”生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院副院長嚴(yán)剛在相關(guān)新聞發(fā)布會上介紹說，研究表明，我國主要大氣污染物排放源中，幾乎所有SO2和NOx排放源，50%左右的VOCs和85%左右的一次PM2.5（不含揚塵）排放源，都與二氧化碳排放源高度一致。

“環(huán)境污染物與溫室氣體排放具有高度同根、同源、同過程特性和排放時空一致性特征，化石能源消費、工業(yè)生產(chǎn)、交通運輸、居民生活等均是環(huán)境污染物與溫室氣體排放的主要來源。”王金南認(rèn)為，這意味著減污和降碳具有一致的控制對象，兩項工作在很大程度上可以協(xié)同推進(jìn)。

國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心戰(zhàn)略規(guī)劃部主任柴麒敏提出，我國溫室氣體排放與其他環(huán)境污染物存在較強的排放同源性和控制措施的同效性，兩者的統(tǒng)籌和協(xié)同從一開始就相伴相生。根據(jù)國家氣候戰(zhàn)略中心評估，2005年以來我國所實施的應(yīng)對氣候變化政策和行動，相當(dāng)于累計節(jié)能22.1億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，相當(dāng)于減少二氧化硫排放約1192萬噸、氮氧化物排放約1130萬噸。

“根據(jù)一些專家學(xué)者的研究成果，比如到2035年如果我們朝著‘碳中和的1.5攝氏度’的方向發(fā)展，即沿著‘將全球氣溫升高的幅度控制在比工業(yè)化前高1.5攝氏度的范圍’的路徑走，全國的氮氧化物跟2020年比，總排放量會下降56%，揮發(fā)性有機物排放量會下降39%。”中國工程院院士、清華大學(xué)碳中和研究院院長、清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授賀克斌在一次演講中表示，根據(jù)空氣質(zhì)量模型的預(yù)測，當(dāng)?shù)趸锖蚔OC分別下降40%和30%，或者下降幅度超過以上兩個量時，到2035年全國337個省市PM2.5的均值會在25以下，2020年全國均值是33。第二階段是到2050年，如果繼續(xù)按照1.5攝氏度的目標(biāo)去做，二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機物等幾大污染物的排放量會下降到200到500萬噸。

“減污降碳的協(xié)同理論來自于國際綠色低碳發(fā)展的豐富實踐。”徐華清等提出，諸多國別和案例研究結(jié)果表明，在控制溫室氣體排放的同時能有效減少其他環(huán)境污染物排放并保護生物多樣性，特別是二氧化硫、氮氧化物、顆粒物往往與二氧化碳的排放同根同源，政策的實施將獲得雙重效益并降低全社會總減排成本。

柴麒敏介紹，英國、歐盟等工業(yè)化國家二氧化碳達(dá)峰都在上個世紀(jì)70年代，當(dāng)時并沒有專門針對碳排放控制的相關(guān)政策，環(huán)境污染物治理及同時期的煤炭轉(zhuǎn)向油氣的能源消費結(jié)構(gòu)調(diào)整起到了關(guān)鍵作用。不同于工業(yè)化國家在上個世紀(jì)60年代以來先經(jīng)歷區(qū)域常規(guī)污染物治理，再從90年代后進(jìn)入到全球氣候治理的進(jìn)程，廣大發(fā)展中國家這兩個治理過程往往是并行的，碳污共治的時間往往長達(dá)數(shù)十年。大部分發(fā)達(dá)國家在全球氣候變化進(jìn)入政治議程時基本都已經(jīng)完成了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的過程，而發(fā)展中國家往往仍處在現(xiàn)代化發(fā)展的關(guān)鍵初期階段，所呈現(xiàn)出的排放結(jié)構(gòu)特征也因全球分工不同而與歐美發(fā)達(dá)國家迥異。

柴麒敏認(rèn)為，發(fā)展階段的差異使得發(fā)展中國家更應(yīng)注重減污降碳的協(xié)同。我國現(xiàn)階段精準(zhǔn)推動減污降碳協(xié)同增效，實現(xiàn)多目標(biāo)統(tǒng)籌與政策資源共享，既是基本國情下的必然選擇，也是長期戰(zhàn)略下的優(yōu)化選項。

《方案》提出，與發(fā)達(dá)國家基本解決環(huán)境污染問題后轉(zhuǎn)入強化碳排放控制階段不同，當(dāng)前我國生態(tài)文明建設(shè)同時面臨實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)和碳達(dá)峰碳中和兩大戰(zhàn)略任務(wù)，生態(tài)環(huán)境多目標(biāo)治理要求進(jìn)一步凸顯，協(xié)同推進(jìn)減污降碳已成為我國新發(fā)展階段經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的必然選擇。面對生態(tài)文明建設(shè)新形勢新任務(wù)新要求，基于環(huán)境污染物和碳排放高度同根同源的特征，必須立足實際，遵循減污降碳內(nèi)在規(guī)律，強化源頭治理、系統(tǒng)治理、綜合治理，切實發(fā)揮好降碳行動對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的源頭牽引作用，充分利用現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境制度體系協(xié)同促進(jìn)低碳發(fā)展，創(chuàng)新政策措施，優(yōu)化治理路線，推動減污降碳協(xié)同增效。

減污減碳協(xié)同方略的集大成者

王金南提出，實現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效，要點是突出源頭治理、系統(tǒng)治理、綜合治理，手段是強化減污降碳的目標(biāo)協(xié)同、區(qū)域協(xié)同、領(lǐng)域協(xié)同、任務(wù)協(xié)同、政策協(xié)同、監(jiān)管協(xié)同，途徑是通過減污和降碳兩個領(lǐng)域工作的深度耦合和同頻共振，實現(xiàn)提質(zhì)增效。

柴麒敏認(rèn)為，從這個角度而言，《方案》是減污減碳協(xié)同方略的集大成者。

《方案》堅持系統(tǒng)觀念，強化了碳達(dá)峰碳中和工作與生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)工作的目標(biāo)協(xié)同、區(qū)域協(xié)同、領(lǐng)域協(xié)同、任務(wù)協(xié)同、政策協(xié)同、監(jiān)管協(xié)同。同時，《方案》的聚焦點不同于一般的末端治理，而是緊盯環(huán)境污染物和溫室氣體排放的主要源頭，把實施結(jié)構(gòu)調(diào)整和綠色升級作為了減污降碳的根本途徑，對水、氣、土、固廢、溫室氣體等多領(lǐng)域治理工藝、技術(shù)路線及激勵約束機制的協(xié)同提出更高的要求。此外，《方案》尤為注重領(lǐng)域的左右協(xié)調(diào)與央地的上下協(xié)同，鼓勵發(fā)揮“頭雁效應(yīng)”、實現(xiàn)重點突破，積極推動建立多層面、多領(lǐng)域減污降碳協(xié)同增效創(chuàng)新模式。

“我國生態(tài)環(huán)境問題根本上是高碳能源結(jié)構(gòu)和高耗能、高碳產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問題，以重化工為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、以煤為主的能源結(jié)構(gòu)、以柴油貨車為主的交通運輸結(jié)構(gòu)是造成我國大氣環(huán)境污染和碳排放強度較高的主要原因。”嚴(yán)剛認(rèn)為，因此《方案》把實施結(jié)構(gòu)調(diào)整和綠色升級作為減污降碳的根本途徑，要求大力支持電爐短流程工藝發(fā)展，水泥行業(yè)加快原燃料替代，石化行業(yè)加快推動減油增化，鋁行業(yè)提高再生鋁比例，加快再生有色金屬產(chǎn)業(yè)發(fā)展。推動能源供給體系清潔化低碳化和終端能源消費電氣化，嚴(yán)格合理控制煤炭消費增長，重點削減散煤等非電用煤。加快推進(jìn)“公轉(zhuǎn)鐵”“公轉(zhuǎn)水”，提高鐵路、水運在綜合運輸中的承運比例。加快形成綠色生活方式，擴大綠色低碳產(chǎn)品供給和消費，推進(jìn)構(gòu)建統(tǒng)一的綠色產(chǎn)品認(rèn)證和標(biāo)識體系。

“環(huán)境污染物與二氧化碳排放具有高度類似的空間聚集特征。空間分析結(jié)果表明，全國碳排放量排名前5%的網(wǎng)格，合計貢獻(xiàn)了全國二氧化碳排放總量的68%，同時貢獻(xiàn)了NOX排放總量的60%、一次PM2.5排放總量的46%和VOCs排放總量的57%，大氣污染嚴(yán)重區(qū)域與二氧化碳排放重點區(qū)域高度重疊。”生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院大氣環(huán)境規(guī)劃研究所所長雷宇表示，在充分考慮碳排放氣候影響均質(zhì)性和污染排放空間異質(zhì)性的特征基礎(chǔ)上，《方案》提出要強化生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，增強區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)對能源和產(chǎn)業(yè)布局的引導(dǎo)作用，要求污染嚴(yán)重地區(qū)加大結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局優(yōu)化力度，加快推動重點區(qū)域、重點流域落后和過剩產(chǎn)能退出；研究建立以區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善和碳達(dá)峰目標(biāo)為導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入及退出清單制度；到2030年，大氣污染防治重點區(qū)域新能源汽車新車銷售量達(dá)到汽車新車銷售量的50%左右。

“通過加強空間協(xié)同調(diào)控，在落實全國降碳任務(wù)的同時，可以有效提升區(qū)域減排效益和環(huán)境改善效果。”雷宇認(rèn)為。

柴麒敏也認(rèn)為，《方案》緊密銜接《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》精神，提出了京津冀及周邊地區(qū)、長三角地區(qū)、汾渭平原等重點區(qū)域能源綠色低碳轉(zhuǎn)型的目標(biāo)與任務(wù)，在國家重大戰(zhàn)略區(qū)域、大氣污染防治重點區(qū)域、重點海灣、重點城市群等。加快探索減污降碳協(xié)同增效的有效模式，并依據(jù)國土空間規(guī)劃分區(qū)和用途管制要求，將碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)納入“三線一單”分區(qū)管控體系，既堅持了“一盤棋”，又摒棄“一刀切”，充分體現(xiàn)了促進(jìn)區(qū)域差異化發(fā)展和分類指導(dǎo)的政策意圖。

柴麒敏提出，《方案》的一大特色是對綠色轉(zhuǎn)型關(guān)鍵政策的優(yōu)化整合。

《方案》首次提出了要在鋼鐵、水泥、焦化行業(yè)及鍋爐超低排放改造中探索開展大氣污染物與溫室氣體排放協(xié)同控制改造提升工程試點，并要求到2030年大氣污染防治重點區(qū)域新能源汽車新車銷售量達(dá)到汽車新車銷售量的50%左右。《方案》強調(diào)了減污降碳公共服務(wù)基礎(chǔ)能力和基礎(chǔ)設(shè)施的重要性，持續(xù)完善法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、政策體系，提升統(tǒng)計、監(jiān)測、監(jiān)管能力的要求，并提出了開展重點城市、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、重點企業(yè)減污降碳協(xié)同度評價的設(shè)想，正在研究探索的減污降碳協(xié)同指數(shù)將成為地方和行業(yè)全面綠色低碳轉(zhuǎn)型新的標(biāo)尺，通過協(xié)同政策賦能還有望培育出一批“雙近零”排放標(biāo)桿企業(yè)。《方案》還特別注重協(xié)同技術(shù)創(chuàng)新與應(yīng)用，提出要加快重點領(lǐng)域綠色低碳共性技術(shù)示范、制造、系統(tǒng)集成和產(chǎn)業(yè)化，形成減污降碳領(lǐng)域國家戰(zhàn)略科技力量，這不僅有望推動我國建成全球最大的減污降碳技術(shù)創(chuàng)新中心，還將為其他發(fā)展中國家提供優(yōu)質(zhì)、低成本的解決方案。

柴麒敏表示：“《方案》從戰(zhàn)略制定、制度建設(shè)、考核評價、監(jiān)督執(zhí)法等多方面建立起協(xié)同增效的內(nèi)在聯(lián)系及政策體系，將有力推動實現(xiàn)環(huán)境效益、氣候效益、經(jīng)濟效益和社會效益的多贏。”

只有落地才能增效

事實上，我國減污降碳協(xié)同機制在探索中正在逐步完善。

此前，中央財經(jīng)委員會第九次會議、中央政治局第二十九次和三十六次集體學(xué)習(xí)以及2021年中央經(jīng)濟工作會議，就對實施重點行業(yè)領(lǐng)域減污降碳行動、加快推廣應(yīng)用減污降碳技術(shù)、加快形成減污降碳的激勵約束機制等重要方面工作進(jìn)一步提出明確要求，并創(chuàng)造性地提出“十四五”時期我國生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入了以降碳為重點戰(zhàn)略方向、推動減污降碳協(xié)同增效、促進(jìn)經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型、實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善由量變到質(zhì)變的關(guān)鍵時期。

2021年1月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《關(guān)于統(tǒng)籌和加強應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)工作的指導(dǎo)意見》，正式提出了應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)工作統(tǒng)一謀劃、統(tǒng)一布置、統(tǒng)一實施、統(tǒng)一檢查的原則要求，并從戰(zhàn)略規(guī)劃、政策法規(guī)、制度體系、試點示范、國際合作等領(lǐng)域明確了目標(biāo)和任務(wù)，徐華清等認(rèn)為，這標(biāo)志著減污降碳從“弱相關(guān)”進(jìn)入到“強聯(lián)合”的階段。

2021年7月《環(huán)境影響評價與排污許可領(lǐng)域協(xié)同推進(jìn)碳減排工作方案》及《關(guān)于開展重點行業(yè)建設(shè)項目碳排放環(huán)境影響評價試點的通知》出臺，率先在河北、吉林、浙江、山東、廣東、重慶、陜西等地，從電力、鋼鐵、建材、有色、石化和化工等重點行業(yè)入手，深入推動試點工作的開展。碳監(jiān)測評估試點工作、“三線一單”減污降碳協(xié)同管控試點工作等重要協(xié)同政策部署也正在有條不紊展開。

2021年9月印發(fā)《碳監(jiān)測評估試點方案》，在原有環(huán)境監(jiān)測工作基礎(chǔ)和經(jīng)驗上，聚焦重點行業(yè)、城市、區(qū)域三個層面，探索建立高質(zhì)量的碳監(jiān)測評估技術(shù)方法體系和業(yè)務(wù)化運行模式。與此同時，《關(guān)于推進(jìn)國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)碳達(dá)峰碳中和相關(guān)工作的通知》明確，所有示范園區(qū)均應(yīng)將實現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和作為重要目標(biāo)，并制定相應(yīng)的實施路徑舉措，并以此作為示范園區(qū)創(chuàng)建、驗收和復(fù)查評估的重點考核評價內(nèi)容。

2021年10月印發(fā)《關(guān)于在產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評中開展碳排放評價試點的通知》，優(yōu)先選擇涉及碳排放重點行業(yè)或正在開展規(guī)劃環(huán)評工作且具備碳排放評價工作基礎(chǔ)的國家級和省級產(chǎn)業(yè)園區(qū)先行先試，探索在產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評中開展碳排放評價的技術(shù)方法和工作路徑，推動形成將氣候變化因素納入環(huán)境管理的機制。

然而，“千里之行，始于足下”，王金南等認(rèn)為，減污降碳協(xié)同治理工作只有落地才能增效，推動減污降碳協(xié)同落地見效，需要在多層次、多領(lǐng)域推動試點的基礎(chǔ)上，科學(xué)評價相關(guān)成效，加強基礎(chǔ)能力建設(shè)，由點及面在全社會形成減污降碳高效協(xié)同的工作格局。

王金南等提出，要開展多維度的減污降碳協(xié)同創(chuàng)新試點示范。充分考慮重點區(qū)域、城市、園區(qū)、企業(yè)的發(fā)展水平、資源稟賦、控排潛力，開展減污降碳協(xié)同創(chuàng)新，形成各具特色的典型做法和有效模式。區(qū)域?qū)用婕訌娊Y(jié)構(gòu)調(diào)整、技術(shù)創(chuàng)新和體制機制創(chuàng)新，探索減污降碳協(xié)同增效的有效模式，城市層面探索不同類型城市減污降碳推進(jìn)機制，產(chǎn)業(yè)園區(qū)層面探索資源能源集約節(jié)約高效循環(huán)利用的機制和方法，提高廢物綜合利用水平，企業(yè)層面探索實現(xiàn)多種污染物與溫室氣體協(xié)同減排的先進(jìn)技術(shù)，并探索打造“雙近零”排放標(biāo)桿企業(yè)。通過定期開展跟蹤評估，形成一批可推廣、可復(fù)制的典型經(jīng)驗和案例。

《方案》首次在文件中提出協(xié)同度概念，要求開展重點城市、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、重點企業(yè)減污降碳協(xié)同度評價研究，并明確“到2025年，減污降碳協(xié)同度有效提升”的工作目標(biāo)。王金南等認(rèn)為，有必要構(gòu)建減污降碳協(xié)同度評價體系。通過建立協(xié)同度評價體系，有效發(fā)現(xiàn)在減污降碳工作中存在的薄弱領(lǐng)域和主要問題，找到潛在的不協(xié)同和不夠協(xié)同的領(lǐng)域，為及時調(diào)整優(yōu)化工作重點和推進(jìn)策略提供參考依據(jù)；同時，通過統(tǒng)一基線的評價工作，在時間尺度上反映減污降碳工作的持續(xù)性進(jìn)展，便于橫向之間進(jìn)行比較，進(jìn)而為梳理總結(jié)特色工作和推廣先進(jìn)經(jīng)驗提供基礎(chǔ)。

王金南等還提出，提升減污降碳協(xié)同治理基礎(chǔ)能力。《方案》提出要重點加強技術(shù)研發(fā)應(yīng)用，強化經(jīng)濟政策，提升基礎(chǔ)能力。科技創(chuàng)新是推動減污降碳協(xié)同增效的核心驅(qū)動力，圍繞能源、電力、工業(yè)、交通、建筑以及生態(tài)碳匯等領(lǐng)域的減污降碳技術(shù)發(fā)展需要，加強科技落地和難點問題攻關(guān)。經(jīng)濟政策是落實《方案》的重要保障，推進(jìn)氣候投融資試點，推動實施有利于企業(yè)綠色低碳發(fā)展的價格、財稅、金融政策，引導(dǎo)經(jīng)濟綠色低碳轉(zhuǎn)型。基礎(chǔ)能力是提升減污降碳的根本支撐，拓展完善天地一體監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，健全排放源統(tǒng)計調(diào)查、核算核查、監(jiān)管制度，研究建立固定源污染物與碳排放核查協(xié)同管理制度，實行一體化監(jiān)管執(zhí)法。

生態(tài)環(huán)境部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，生態(tài)環(huán)境部將聯(lián)合國家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部等部門，協(xié)同推進(jìn)《方案》落實。同時，指導(dǎo)各地制定實施方案，跟蹤調(diào)度目標(biāo)任務(wù)進(jìn)展情況。加強考核監(jiān)督，推動將溫室氣體控制目標(biāo)完成情況納入生態(tài)環(huán)境相關(guān)考核，逐步形成體現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效要求的生態(tài)環(huán)境考核體系。同時，推動將綠色低碳發(fā)展納入國民教育體系，積極參與引領(lǐng)全球氣候和環(huán)境治理，為實現(xiàn)2030年全球可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)貢獻(xiàn)中國智慧、中國方案。